内容简介

政体变革和教育更新是清末以新政为标志的社会改革的两大要项。刚好处于枢纽位置的学部，其建制、决策、调整、管理等实际运作，既反映政体变动的幅度与曲折，又影响教育更新的成果与局限。
晚清的政体改革，使中国传统的六部行政架构根本转变。学部既与旧制紧密联系，又是新体制的一部分，其酝酿产生，成为清末中央行政体制变革突破瓶颈的标志，典型地反映了新旧体制转换的艰难曲折以及变化的趋向。经过1906和1911年两度改制，清中央行政体制逐渐过渡到责任内阁制，成为隋唐以来中国政治制度的一大转折，后来政体形式的主要格局基本形成。改制后学部的内外运作所展示的与朝廷、各部院及地方行政之间的关系，表明各部的职能较过去有所扩展和加强，但相关部门之间权限划分不清，在摩擦与调适的过程中，利益冲突不断，互相推诿严重。而中央行政部门为统一所管事务，与权力不断膨胀的地方政权发生矛盾。这种内耗，不仅降低了统治机器的运作效能，更使清王朝离心离德，在辛亥革命狂飚的冲击下迅速分崩离析。此外，在新政、宪政期间，因政见及对中外文化观念认识等等差异，统治集团内部分为不同派系，张之洞、袁世凯与学部官员的人脉联系渊源深厚，由此将各自兴学的“直隶模式”与“湖北模式”的经验成法影响于学部的大政方针，或明或暗地在许多领域产生意见分歧，导致学部的决策与运作在创新与复古、激进和缓行之间左右摇摆，全国学务发展由此而出现阶段性变化。
在“教育救国”成为社会热点和朝野共识的背景下，教育改革与发展是影响社会变革的规模、速度和模式的基础性制约因素。作为中国历史上第一个正式统一管理全国教育的专职中央行政部门，学部的成立对于普及新式教育，融合中西文化，加速新旧知识群体的此消彼长，推进政体的转型乃至社会整体的变迁，都有重要作用。在其主导下，学部从各地奏调兴学干才、国内外新式学堂毕业生以及开复启用戊戌贬官等开明士绅，使一批革新势力汇聚于学务中枢，并与社会进步势力沟通联系，加上不惟学历出身，破格用人的人事机制，提高了行政效率。学部内部的革新派通过各种渠道与政府其他部门乃至社会各界的革新势力保持联系，互通信息，集思广益，从而使学部的活动不仅是政府行为，更与社会的革新进步潮流联成一气，在一定程度上反映和体现了社会各界革新势力的意愿要求，为取法日本和西方，统筹推进全国教育奠定了良好的基础。就此而论，20世纪初中国的教育与社会变革，一方面继承洋务、维新运动以来的革新趋势，一方面牵动社会的各个阶层和各个领域，其意义远远超出新政的狭隘范围。
在短短六年中，学部采取了一系列措施步骤：确定教育宗旨，建立了五司十二科二局三所的本部官制和地方各级教育行政机构体系，将戊戌以来教育改革的成果以制度的形式确定下来，结束了新旧学务机构双轨运作的状况，为科举停废后新旧教育的过渡衔接以及学务的发展提供了重要保证，奠定了近代中国教育行政体制的基本格局；在贯彻落实《奏定学堂章程》的同时，修订完善各项章程法令，统一规划和调整各级各类教育的结构布局，确立了大力发展普通基础教育、鼓励提倡专门教育和实业教育、控制发展高等教育的方针，并将中小学和师范一级的女子教育正式列入学务体系，扩展了国民教育的基础，在实践中补充完善了《奏定学堂章程》所建构的近代学制系统；并开始注意到学务发展的数量与质量的平衡关系，重视建立与健全调查系统与调节机制，了解掌握学务发展的动态与问题，追踪世界各国教育发展的新趋势，及时作出反应调整；在教育经费的筹措使用、教科书的编审、留学生和国内学生的管理等方面，规范与控制并重，加强政策引导和管理监督；提倡和鼓励兴建图书馆、发明科技学理、保护古籍文物，发挥了中央教育行政机构在新式教育和文化事业发展中的主导作用，从而使得学部时期的学务在实现新旧转型的同时，保持了较高的增长速度，不仅促进了其他领域的社会变革，而且对民国时期的教育和教育行政产生了深远的影响。清末新政招致非议甚多，而教育改革与发展的显著成就，却得到包括革命党人在内的当时各界人士乃至后来学人一定程度的肯定。
在社会转型期，学部面对观念、体制、人事的新旧矛盾纷呈交织，常常面临两难选择。它既是清政府的职能部门，又因主管全国学务而与教育界人士声气相通。而清政府整体上虽已腐败，学务却是其革新努力的重要方面，新事新管的学部，必须不断创新进取。这些矛盾冲突严重困扰着学部的决策和发展。
从观念上看，科举虽停，顽固守旧势力对新学的攻击有增无减，请复科举的奏章时有所闻。学部议复时虽据理力争，坚持反对恢复科举，却无法抵制随之而来的复古逆流。尽管学界对小学读经早已人言啧啧，学部迟迟不敢减少读经课时。甚至在中央教育会决议通过废止小学读经案之后，学部仍不敢奏请施行，致使读经继续成为学生思想的禁锢，妨碍新学的传播。
从体制上看，新政改革在关键部分有所保留，致使旧矛盾尚未解决，新矛盾业已产生。其一，科举停废，并未采取新的文官考选任用制度，清政府的用人机制新旧混合，分途并进，功名实官奖励和考试优拔及保送举贡继续进行，造成学生追逐名利，用非所学，致使各部冗员激增，被社会舆论斥之为“变相科举”，为害甚剧。而学堂毕业生进入政府各级部门，面对体制虽变，恶习如故的官场，与所得新学知识格格不入。科甲正途出身者如鱼得水而学堂毕业生不相适应，导致对新学质量的怀疑和对旧学功能的重新肯定。学部以入仕的表现为指针参照，加强考试，试图提高学堂的教学质量，却常常不自觉地把手段当作目的，频繁的考试成为学生的沉重负担。而以单一标准衡量教学质量，过分强调统一和规范，统得过多，卡得太死，限制了各地办学的自主权和积极性。
其二，政体已变，财政依旧，经费短缺，来源混乱。旧学经费在清代财政体系中相对固定，新式教育取而代之，政府的财务体制仍旧，未将教育经费单列，也没有实行预决算制，学部财政只能新事务老办法，在继承旧学经费、学务处经费的基础上东拼西凑。各省教育经费也不能作正开销，而要各施各法。致使学务这一新政的重要领域，几度成为无米之炊，各级教育行政机构经常为经费拮据而焦头烂额。在中央和地方的教育经费捉襟见肘的情况下，清廷为配合宪政进程，于学务发展又一味贪多求快，频频下达加速扩大的指令。直到旧体制再也背不动巨额外债和不断扩张的新增事务，又遭遇金融风潮的重创，清政府才改行预算制，借以整顿财政，压缩开支，使已经极度困难的学部更加雪上加霜。事实上，在革命风暴来临之前，学务已经陷入绝境。
受制于客观条件，学部出台各种政策措施的愿望与实际效果之间存在相当距离。提倡鼓励实业教育，而与其他部门的关系未能理顺，管理不到位，力度受影响；注重统筹规划，协调布局，但实业和专门教育数量质量不足，使教育推动社会发展的成效不够明显；坚持普及基础教育，虽然发展速度较快，比例大体协调，质量有所提高，但教育投入的总量过少，远远不能满足社会需求。另一方面，作为政府的职能机构，学部围绕清朝皇权统治运作的机制并未改变。对教科书和学生的管理，既要扼杀民主思想，束缚学生的意识行为，又要顾及教育管理的科学性；宪政期间普及教育，既要顺应清廷的日程表，又须遵循教育发展规律。当政治需要与科学规律发生矛盾时，学部往往进退维谷。如果矛盾不危及清王朝的生存，其决策者多少还能坚持科学规律，一旦构成威胁，则必然牺牲科学规律以服从政治需要，从而造成学务和学部本身的悲剧。教科书审定标准的取舍，保留奖励出身和授予实官，倡建存古学堂，严格控制学生的思想行为以及阻挠干涉学生参与历次政治斗争，都充分表明学部从属与维护清廷的立场和态度。任何重大改革一旦进入轨道，无论主持者是否愿意，必将引发深刻的社会革命，导致各个领域的制度变动和观念更新，引起社会关系调整和权力资源重组。改革者如果不能与时俱进，动机与结果就难免相违相悖。由此而论，学部主持的晚清教育改革虽然成效明显，影响深远，却并非新政成功的标志，而是共和政治的铺垫。