（一）从城乡结构转换出发，调整城市发展模式
城市发展模式是影响城乡结构转换和城市化的一个不可忽视的因素。中国城市（镇）发展在1978年后加快了步伐。1978年，城市和建制镇分别只有193个和2173个，到2000年底，分别增加到663个和20312个，市镇总人口由1．7亿人增加到4．56亿人，城市（镇）人口比例提高了18．3个百分点，22年翻了一番。应当说，这样一个城市化发展速度是比较快的，但是在城市（镇）发展模式选择上也还是存在一些问题。一是城市发展模式选择忽视了农村的需要，城市发展被置于相对孤立的格局中；二是大、中、小城市结构选择过分强调“大”的优势，国家的财政、金融和教育资源过于向特大城市倾斜，中小城市特别是小城镇分享资源较少。尽管政府多年来讲要发展小城镇，在制订“城市发展战略”时，在“城”之后用“镇”替代“市”，但中小城市特别是镇在分享政府提供和组织的财政、金融和教育等资源时，实际上处于劣势。由于大城市发展是有极限的，包括交通阻塞在内的城市病累积到社会难以承受时，我们不得不选择加速发展中小城市（特别是镇）的战略。
从发达国家（特别是德国、荷兰等欧洲国家）的城市化经验看，中小城市发展是城市化的主体（与城市化共同构成城市郊区化或城市圈），它不仅可以避免大城市病，使市民生活在与自然环境比较和谐的环境中，而且有利于结构调整。因为中小城市发展给农业和农村带来的代价要明显小于大城市，中小城市（镇）的工业和服务业发展对技术层次和资本有机构成要求较低，人口和劳动力转移成本较低，甚至其管理更类似于企业化。现代社会中的城市现代化，并不在于“大”，而在于服务齐备便利、文教医保便捷、生活工作环境优美，在这个意义上说“小的就是美好的”。城市规模经济也不是体现在城市越大越好上。
《“九五”计划和2010年远景目标纲要》对过去的城市（镇）发展模式作了一些调整，强调：“加强乡村基础设施建设，有序地发展一批小城镇，引导少数基础较好的小城镇发展成为小城市。其他小城镇向交通方便、设施配套、功能齐全、环境优美的方向发展”。这个调整符合中国的实际情况。今后应当始终不渝地落实下去，更多地发展中小城市（镇），便于农业剩余人口就地转化为城镇居民。所以，我们建议在推进下一阶段的城市化发展政策，比如在安排财政对城镇建设的投入时，要在强调大中小城市协同发展基础上，加快发展中小城市，特别是加快发展小城镇。分阶段考虑的原则是：中长期城市化发展的重点是中小城市，近期要强调大力发展小城镇。
（二）改革城市户籍制度，实现农业人口向城市自由迁移定居
实现结构转换的重要条件之一，是在城市与城市、城市与乡村、乡村与乡村之间建立统一的市场，实现人口、劳动力和其他生产要素的自由流动，实现农业人口向城市自由迁移和定居。而要做到这一点，就要对现行的城市户籍制度、农村土地制度和城乡分割的保障制度进行全面改革，户籍制度改革可分两步进行。
第一步是实行有条件开放式城市户籍管理，降低“农民工”进城的门槛，减少进城收费，简化进城程序和手续，降低“农民工”在城市劳动和生活的成本。先放开中小城市，大城市可以像上海、深圳等地一样采用“蓝卡”制度，或直接承认城市户口等办法，吸纳农民携资或随厂到城市经营落户。
第二步是完全取消城市户籍制，对城市劳动力和人口实行无条件开放式管理，消除城乡进出的所有不平等的制度门槛，允许拥有中国国籍的全体城乡居民自由迁徙定居。
在现代社会中，人们追求的不仅是投资、贸易和消费等经济活动的自由，而且最重要的是人自身的迁徙定居行为的自由。在这种新制度下，管理人们行为要按照同一规则，运用同一手段进行。比如可以考虑用身份证或全国统一的社会保障号制度取代户口制度，对所有人实行“一卡管理”模式，并运用电脑对个人资信及行为动向进行安全和稳定管理。在这种“一卡管理”制度下，公民凭身份证或社会保障号办理一切需要证明身份的事务，如：外出旅行住宿、存取款、受教育、就业、医疗、养老金和失业救济金的领取等等；选民登记；异地迁移等。在“一卡管理”制度下，既可方便所有公民的正常活动，充分保障其行使正当权利，履行应尽的义务，又便于公安、政法、行政等有关部门对所有人的行为进行统一监管，有利于加强治安管理，同时也有利于消除因人口管理制度差异对结构调整造成的障碍。（三）创新农村土地流转制度，建立城乡统一的要素市场
在中国，人的行为壁垒是双方面的，有两个门槛（城市户籍和农村土地）。除了城市户籍制限制农民进城投资、就业和生活外，现行的农村土地制度对城乡居民行为也是一种明显的限制。一方面，市民不能像农民一样按照自然和行政社区划分得到土地使用权；另一方面，甲地农民不能获取到乙地的土地使用权。这是结构调整特别是二元结构转换的一大制度障碍。
消除这个制度障碍的根本途径是改革现行的农村土地制度，建立适应农村市场经济发展需要的土地流转制度。考虑到现行“集体所有、农民经营”的土地制度是小农经济的基础，其形成和发展具有较长的历史，分散的农民在小块土地上进行生产和生活已经习惯，如果很快打破这一格局，有可能给农村社会带来比较大的不稳定。因此，农村土地制度改革只能循序渐进，分步推行，而且要有一个以保护农民利益不受损害的细致的方案设计。但从目标来看，农村土地产权制度可以采用股份合作制或“合股制”，经营流转可以采用协议转让、土地租赁、反租倒包、“四荒”使用权拍卖等实践中已经出现的各种形式。这个制度的基本功能是，通过土地产权的“股份制形式”和使用权的流动性，实现其经营权和产权的有效结合，为实现农民对土地进行长期投资、珍惜土地的利用价值，建立一个制度约束的基础，逐步解决中国二元结构转换的深层制度性约束问题。
（四）实行国民公平保障原则，建立城乡统一的社会保障制度
实现城乡要素市场统一和要素自由流动的另一’个重要原因是建立城乡统一的社会保障制度。中国的保障制度长期以来分城市和农村两个分割的体系。改革前，城市个人保障实际上是通过单位来实现的“国家保障”，保障福利以非货币化形式由政府提供，单位发放；农村个人保障采取集体（三级所有、队为基础）保障形式，当时有“五保护”以及县、公社卫生院等合作医疗和社队赤脚医生等。改革后，城市居民的“国家保障”逐步向社会保障过渡，政府已经、正在和将要为其提供大量保障资金，因此实际上还是有“国家保障”这个安全体系，所变化的主要是支付形式；而农村在原来“三级所有、队为基础”的集体解体后，农民的个人保障就完全落到了自己和子女的身上，政府仅仅提供贫困救济等方面的保障，农民除了拥有“土地保障”外，基本被排除在“国家保障”之外。由于粮价和社会分摊成本（各种收费）等方面的原因，小块“土地保障”的相对利益在减少，而由子女提供的收入来作养老和其他方面的保障也愈益显得不足。因此，农民面临降低的保障水平，其生活安全愈益受到挑战。在社会保障方面也逐步形成了城镇与农村两个相互独立、迥然不同的“二元社会保障”体系——相对完善的城镇社会保障体系（以社会保障为核心、以最低生活保障为底线）与残缺不全的农村社会保障（社会救济、五保户）并存。“二元社会保障”强化了城乡差异、设置了城乡壁垒，限制了人口自由流动，影响了规模经济的发展和农业生产率的提高。
从国民生活水平、经济发展和社会稳定来看，全面审视和建立农村社会保障制度已成为一种迫切的政策需要。考虑到未来城乡经济一体化，应当考虑建立一个包括城乡居民在内的全国统一的社会保障体系。农村居民的社会保障应该和城市实行同样的原则。农村居民都应纳入我国全社会统一的社会保障体系之中。合法退出农业生产领域的农村居民都可以享受和城里人一样的待遇。尽管建立城乡统一的社会保障体系应当从国力出发，分步推进，逐渐扩大，而不能一步到位。比如，可以考虑分三步走：第一步是实现全国各城市之间的社会保障体系统一；第二步是将农民的部分社会保障项目如养老逐渐纳入到全国社会保障体系之中，实现城乡社会保障的初步统一；第三步是全面实现城乡社会保障体系的统一。但是，最终的目标应当是清楚的，而且应当早考虑、早安排。这不仅是加速中国二元结构转换的重要制度条件，而且也是满足全国居民生活安全需要、感受到社会主义制度优越性的基本内容。